Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri (c.f.
80188230587), rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale
dello Stato (c.f. 80224030587 - fax: 06-96514000, PEC:
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domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12 ricorrente;
Contro Regione Piemonte, in persona del legale rappresentante
p.t. resistente per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale
degli articoli 4, 16, 18, 21, 27, 31, 33, 34, 35 e 61 della legge
Regionale del Piemonte 25 marzo 2013, n. 3, pubblicata nel BUR n. 13
del 28 marzo 2013, recante «Modiche alla legge regionale 5 dicembre
1977, n. 56 (Tutela ed uso del suolo) ed altre disposizioni regionali
in materia di urbanistica ed edilizia».
1. Illegittimita' costituzionale degli artt. 4 e 16 della legge
regionale del Piemonte 25 marzo 2013, n. 3, per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera s) della Costituzione. L'art. 4, che
sostituisce l'art. 3, comma 1, lettera c) della legge regionale n.
56/1977, introducendo in ambito sub-regionale o sub-provinciale degli
strumenti di pianificazione paesaggistica atipici rispetto a quelli
previsti dal decreto legislativo n. 42/2004, quali i progetti
territoriali operativi, che considerano particolari ambiti aventi
specifico interesse economico, ambientale o naturalistico e i piani e
gli strumenti di approfondimento della pianificazione territoriale e
paesaggistica, che considerano particolari ambiti territoriali aventi
preminenti caratteristiche di rilevante valore ambientale e
paesaggistico, e l'art. 16, che sostituisce l'art. 8-quinquies, commi
5 e 7, della legge regionale n. 56/1977, disciplinando il
procedimento di formazione dei suddetti strumenti di pianificazione,
contrastano con l'art. 145, comma 5, del decreto legislativo n.
42/2004.
Secondo quest'ultima disposizione, infatti, «La regione
disciplina il procedimento di conformazione ed adeguamento degli
strumenti urbanistici alle previsioni della pianificazione
paesaggistica, assicurando la partecipazione degli organi
ministeriali al procedimento medesimo».
Le norme regionali censurate, non prevedendo un coinvolgimento
del Ministero per i beni e le attivita' culturali nel processo di
adeguamento dei citati strumenti di pianificazione sub-regionale o
sub-provinciale al piano paesaggistico regionale, contrastano con il
disposto dell'art. 145, comma 5, che costituisce un principio
fondamentale espressione della potesta' legislativa statale nella
materia «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali»
e, conseguentemente, violano l'art. 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione.
2. Illegittimita' costituzionale dell'art. 18 della legge regionale
del Piemonte 25 marzo 2013, n. 3, per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s) della Costituzione. L'art. 18 sostituisce
l'art. 9, comma 4, della legge n. 56/1977, prevedendo che «I
provvedimenti cautelari di inibizione e sospensione hanno efficacia
sino alla conclusione dell'istruttoria per l'inclusione del bene, ove
occorra, negli elenchi previsti dal decreto legislativo n. 42/2004 o
per l'eventuale introduzione di prescrizioni nei piani territoriali,
nel PPR o nel piano territoriale regionale con specifica
considerazione dei valori paesaggistici, nei piani regionali dei
parchi e delle riserve naturali, nei PRG, recanti i provvedimenti
definitivi per la tutela del bene; tali provvedimenti perdono in ogni
caso efficacia decorso il termine di novanta giorni dalla loro
adozione», e pertanto contrasta con l'art. 150, comma 2, del decreto
legislativo n. 42/2004, secondo cui «L'inibizione o sospensione dei
lavori disposta ai sensi del comma 1 cessa di avere efficacia se
entro il termine di novanta giorni non sia stata effettuata la
pubblicazione all'albo pretorio della proposta di dichiarazione di
notevole interesse pubblico di cui all'art. 138 o all'art. 141,
ovvero non sia stata ricevuta dagli interessati la comunicazione
prevista dall'art. 139, comma 3».
La disposizione regionale censurata, fissando il termine di
decadenza dei provvedimenti cautelari in maniera difforme rispetto a
quanto previsto dall'art. 150 del decreto legislativo n. 42/2004,
contrasta con un principio fondamentale espressione della potesta'
legislativa statale nella materia «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali» e, conseguentemente, viola
l'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
3. Illegittimita' costituzionale dell'art. 21 della legge regionale
del Piemonte 25 marzo 2013, n. 3, per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s) della Costituzione.
L'art. 21, che sostituisce l'art. 10 della legge regionale n.
56/1977, prevede, al comma 4, che non costituiscono variante le
modifiche agli strumenti urbanistici che «correggono errori
materiali, che eliminano contrasti fra enunciazioni dello stesso
strumento quando sia evidente e univoco il rimedio o che consistono
in correzioni o adeguamenti di elaborati del piano tesi ad assicurare
chiarezza e univocita' senza incidere sulle scelte della
pianificazione o in meri aggiornamenti cartografici in materia di
difesa del suolo derivanti dall'adeguamento degli strumenti
urbanistici» ne' «le modifiche al PPR o al piano territoriale
regionale con specifica considerazione dei valori paesaggistici
riguardanti specificazioni, aggiornamenti o adeguamenti degli
elementi conoscitivi o specificazioni della delimitazione delle aree
soggette a tutela paesaggistica, anche in conseguenza di adeguamenti
effettuati ad opera degli strumenti di pianificazione».
La disposizione si pone in contrasto con l'art. 145, comma 5, del
decreto legislativo n. 42/2004, espressione della potesta'
legislativa esclusiva dello Stato nella materia «tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali» e,
conseguentemente, viola l'art. 117, secondo comma, lettera s) della
Costituzione.
Il comma 4 dell'art. 10, infatti, nello stabilire che le
modifiche suddette, le quali unilateralmente si assume non
costituiscono varianti, «sono approvate con deliberazione dell'organo
di governo dell'ente interessato, soggetta a pubblicazione per
estratto sul bollettino ufficiale della Regione ed in formato
integrale sul sito informatico dell'ente proponente», non prevede
l'obbligo di co-pianificazione con il Ministero per i beni e le
attivita' culturali relativamente agli adeguamenti dei piani
sott'ordinati, in violazione del disposto dell'art. 145, comma 5,
decreto legislativo n. 42/2004, che prevede il necessario
coinvolgimento della suddetta amministrazione statale.
4. Illegittimita' costituzionale dell'art. 27 della legge regionale
del Piemonte 25 marzo 2013, n. 3, per violazione dell'art. 117, terzo
comma, della Costituzione.
L'art. 27 modifica la lettera d) del comma 3 dell'art. 13 della
legge regionale n. 56/1977, prevedendo che «nell'ambito degli
interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli
consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa
volumetria e sagoma, fatte salve le innovazioni necessarie per
l'adeguamento alle normative antisismica, di contenimento dei consumi
energetici e di produzione di energia mediante il ricorso a fonti
rinnovabili», e pertanto contrasta con la definizione degli
interventi edilizi di ristrutturazione edilizia di cui all'art. 3,
comma 1, lettera d) del d.P.R. n. 380/2001 (t.u. edilizia). Tale
disposizione, infatti, prevede che «Nell'ambito degli interventi di
ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti
nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma
di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie
per l'adeguamento alla normativa antisismica».
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 309 del 2011, ha
affermato che «sono principi fondamentali della materia le
disposizioni che definiscono le categorie di interventi, perche' e'
in conformita' a queste ultime che e' disciplinato il regime dei
titoli abilitativi, con riguardo al procedimento e agli oneri,
nonche' agli abusi e alle relative sanzioni, anche penali. L'intero
corpus normativo statale in ambito edilizio e' costruito sulla
definizione degli interventi, con particolare riferimento alla
distinzione tra le ipotesi di' ristrutturazione urbanistica, di nuova
costruzione e di ristrutturazione edilizia cosiddetta pesante, da un
lato, e le ipotesi di ristrutturazione edilizia cosiddetta leggera e
degli altri interventi (restauro e risanamento conservativo,
manutenzione straordinaria e manutenzione ordinaria), dall'altro. La
definizione delle diverse categorie di interventi edilizi spetta,
dunque, allo Stato».
Proprio con riferimento a quanto previsto all'art. 3, comma 1,
lettera d), del d.P.R. n. 380/2001, la Corte costituzionale, dopo
aver osservato come un intervento di demolizione e ricostruzione che
non rispetti la sagoma dell'edificio preesistente configura un
intervento di nuova costruzione e non di ristrutturazione edilizia, e
che le uniche eccezioni ammesse sono «le sole innovazioni necessarie
per l'adeguamento alla normativa antisismica», ha sottolineato che
anche la successiva legislazione statale in materia edilizia (e in
particolare l'art. 5, commi 9 e ss., del decreto-legge 13 maggio
2011, n. 70), nel regolare interventi di demolizione e ricostruzione
con ampliamenti di volumetria e adeguamenti di sagoma, non ha
qualificato tali interventi come ristrutturazione edilizia, ne' ha
modificato la disciplina dettata al riguardo dall'art. 3 del d.P.R.
n. 380 del 2001.
Alla luce della recente giurisprudenza costituzionale, dunque, la
disposizione deve essere ritenuta non conforme al principio
fondamentale in materia di governo del territorio di cui all'art. 3,
d.P.R. n. 380/2001 e, quindi, in contrasto con l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione.
5. Illegittimita' costituzionale dell'art. 31 della legge regionale
del Piemonte 25 marzo 2013, n. 3, per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s) della Costituzione.
L'art. 31, nella parte in cui sostituisce l'art. 15-bis, comma 2,
della legge regionale n. 56/1977 prevedendo che il Ministero per i
beni e le attivita' culturali partecipi alla fase di adeguamento
dello strumento urbanistico al PPR solo in presenza di beni
paesaggistici di cui all'art. 134 del decreto legislativo n. 42 del
2004, contrasta con l'art. 145, comma 5, del decreto legislativo n.
42/2004.
La disciplina statale appena richiamata, infatti, non limita, nel
procedimento di conformazione e adeguamento, la partecipazione degli
organi ministeriali alla presenza nel territorio di beni soggetti a
vincolo paesaggistico. Cio', evidentemente, in considerazione del
fatto che il piano paesaggistico - secondo gli accordi presi con il
Ministero e trasfusi nel PPR - tutela i valori paesaggistici del
territorio considerato nella sua complessita' e, quindi, la
collaborazione fra Stato e Regioni nell'attivita' pianificatoria, in
sede di verifica del rispetto della conformita' alle prescrizioni del
PPT, deve riguardare il territorio nella sua interezza.
Pertanto, la disposizione regionale censurata, contrastando con
un principio fondamentale espressione della potesta' legislativa
statale nella materia «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei
beni culturali», viola l'art. 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione.
6.Illegittimita' costituzionale dell'art. 33 della legge regionale
del Piemonte 25 marzo 2013, n. 3, per violazione dell'art. 117, primo
e secondo comma, lettera s), Cost. L'art. 33, nella parte in cui
modifica il comma 6 dell'art. 16-bis della legge regionale n.
56/1977, viola l'art. 117, comma 1 e comma 2, lettera s) della
Costituzione.
La disposizione censurata esclude dal processo di VAS le varianti
«che determinano l'uso a livello locale di aree di limitate
dimensioni, ferma restando l'applicazione della disciplina in materia
di VIA», nonche' le varianti che presentano congiuntamente tali
condizioni: a) non riducono la tutela relativa ai beni prevista dallo
strumento urbanistico o le misure di protezione ambientale derivanti
da disposizioni normative; b) non incidono sulla tutela esercitata ai
sensi dell'art. 24 in materia di beni culturali ambientali; c) non
comportano variazioni al sistema delle tutele ambientali previste
dallo strumento urbanistico vigente.
Sottraendo al procedimento di VAS e di verifica di
assoggettabilita' a VAS le suddette varianti, la disposizione
regionale opera una arbitraria interpretazione del campo di
applicazione della disciplina statale contenuta all'art. 6 (comma 2,
lettere a) e b), comma 3, comma 3-bis e comma 4) e all'art. 12 del
decreto legislativo n. 156/2006, disciplina dettata in attuazione dei
principi comunitari contenuti nella direttiva 2001/42/CE.
Le richiamate disposizioni statali, che costituiscono un
principio fondamentale espressione della potesta' legislativa
esclusiva statale nella materia «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali», stabiliscono il campo di
applicazione della disciplina della VAS e della verifica di
assoggettabilita' a VAS, disponendo l'esclusione della stessa solo
per particolari tipi di piani e programmi tassativamente elencati al
comma 4 dell'art. 6 e prevedendo al comma 12 del medesimo articolo
l'esclusione solo per le varianti riguardanti singoli progetti.
La norma censurata, riducendo la tipologia dei piani e dei
programmi soggetti a verifica di assoggettabilita' a VAS, diminuisce
il livello di tutela dell'ambiente previsto dal legislatore statale
e, pertanto, si pone in contrasto sia con l'art. 3 della direttiva
2001/42/CE, violando l'art. 117, primo comma, della Costituzione, per
in osservanza del diritto europeo, sia con quanto previsto dall'art.
6 (comma 2, lett. a) e b); collima 3; comma 3-bis e comma 4) e
dall'art. 12 del d.lgs. n. 152/2006, violando l'art. 117, comma 2,
lettera s) della Costituzione, per invasione della potesta'
legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, cui
- secondo costante giurisprudenza costituzionale - sono da ricondurre
le disposizioni in materia di VAS contenute nel Codice dell'ambiente
(cfr. sentt. n. 398 del 2006, n. 225 del 2009, n. 221 del 2010, n.
33, n. 129, n. 192 e n. 227 del 2011, n. 58 del 2013).
7. Illegittimita' costituzionale dell'art. 34 della legge regionale
del Piemonte 25 marzo 2013, n. 3, per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s) della Costituzione. L'art. 34, che
sostituisce l'art. 17 della legge regionale n. 56/1977, nel definire
le procedure relative all'adozione di varianti del PRG (commi 2 e
commi da 7 a 14), stabilisce che le varianti debbano essere «conformi
agli strumenti di pianificazione territoriale e paesaggistica
regionali e provinciali», ma omette di prevedere la partecipazione
del Ministero per i beni e le attivita' culturali al procedimento di
variante.
Pertanto, la norma si pone in contrasto con l'art. 145, comma 5,
del decreto legislativo n. 42/2004, espressione della potesta'
legislativa esclusiva statale nella materia «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali», e conseguentemente viola
l'art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione. L'art. 145,
comma 5, di fatti, impone che lo Stato partecipi alla verifica di
conformita' al PPT della variante al PRG In mancanza di tale
verifica, sussiste la possibilita' che successive varianti al piano
regolatore generale, non vagliate dalla soprintendenza, possano
disallineare lo strumento urbanistico rispetto alle prescrizioni del
piano paesaggistico.
Dunque, la disposizione regionale appare invasiva della potesta'
legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali.
La suddetta disposizione regionale viola, pertanto, un principio
statale fondamentale in materia di tutela dell'ambiente e dei beni
culturali e, pertanto, contrasta con l'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione;
8. Illegittimita' costituzionale dell'art. 35 della legge regionale
del Piemonte 25 marzo 2013, n. 3, per violazione dell'art. 117, il
comma, lettera s) della Costituzione. L'art. 35, che inserisce l'art.
17-bis nella legge regionale n. 56/1977, presenta, al comma 6 e al
comma 7, profili di incostituzionalita' con riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Costituzione.
La norma regionale censurata, nel disciplinare le procedure di
adozione delle varianti semplificate al P.R.G., non prevede ne' la
partecipazione del Ministero per i beni e le attivita' culturali, ne'
la conformita' delle varianti al PPR (comma 2, lettera c), art.
17-bis).
Il comma 6, nel disciplinare le varianti semplificate che si
inseriscono nel procedimento finalizzato alla realizzazione di
un'opera pubblica o di pubblica utilita', richiama la procedura
prevista al comma 2, lettere a), b), c), d) ed e), escludendo anche
in questo caso la partecipazione del Ministero per i beni e le
attivita' culturali al procedimento di variante.
Inoltre, il comma 7 attribuisce efficacia vincolante, all'interno
delle conferenze di servizi, al solo parere espresso dalla Regione
relativo alla conformita' delle varianti urbanistiche «semplificate»
agli strumenti di pianificazione di livello regionale «o riferiti ad
atti dotati di formale efficacia a tutela di rilevanti interessi
pubblici in materia di paesaggio, ambiente, beni culturali.».
Le richiamate disposizioni regionali contrastano con l'art. 145,
comma 5, del decreto legislativo n. 42/2004 che impone alla Regione
di prevedere forme di partecipazione dello Stato al processo di
verifica dell'adeguamento degli strumenti urbanistici alla
pianificazione paesaggistica e, pertanto, viola la potesta'
legislativa esclusiva statale nella materia «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali» prevista dall'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione.
9. Illegittimita' costituzionale dell'art. 61 della legge regionale
del Piemonte 25 marzo 2013, n. 3, per violazione dell'art. 117, terzo
comma, della Costituzione.
L'art. 61, che sostituisce l'art. 48 della legge regionale n.
56/1977, prevede, al primo comma del nuovo art. 48, che «1. Il
proprietario, il titolare di diritto reale e colui che, per qualsiasi
altro valido titolo, abbiano l'uso o il godimento di entita'
immobiliari, devono munirsi, documentando le loro rispettive
qualita', del titolo abilitativo edilizio previsto dalla normativa
statale per eseguire trasformazioni urbanistiche o edilizie del
territorio comunale; il titolo abilitativo edilizio e' richiesto,
altresi', per il mutamento della destinazione d'uso degli immobili.
Tale titolo non e' necessario per i mutamenti della destinazione
d'uso degli immobili relativi ad unita' non superiori a 700 metri
cubi che siano compatibili con le norme di attuazione del PRG e degli
strumenti esecutivi».
La normativa statale contenuta nel d.P.R. n. 380/2001 non
contempla i mutamenti di destinazione d'uso di immobili tra le
fattispecie inerenti l'attivita' edilizia libera di cui all'art. 6
del d.P.R. n. 380/2001 (t.u. edilizia), fatta eccezione per le
modifiche della destinazione d'uso dei locali adibiti ad esercizio
d'impresa, comunque assoggettati, ai sensi del comma 2, lettera
e-bis), a previa comunicazione dell'inizio dei lavori, fermo restando
il rispetto dei presupposti di cui al comma 1 del medesimo art. 6.
A norma dell'art. 10 del d.P.R. n. 380/2001, inoltre,
costituiscono interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia
del territorio e sono subordinati al permesso di costruire, gli
interventi di ristrutturazione edilizia che, limitatamente agli
immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della
destinazione d'uso (comma 1, lettera c); e all'art. 22, comma 3,
lettera a), la DIA «alternativa».
Lo stesso art. 10 demanda alle regioni di stabilire con legge
quali mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche,
dell'uso di immobili o di loro parti, sono subordinati a permesso di
costruire o a denuncia di inizio attivita' (comma 2).
E' pertanto evidente che, in base alla normativa statale di
principio, sussiste la necessita' del rilascio del titolo abilitativo
per i mutamenti di destinazione d'uso, ad eccezione delle ipotesi
(atipiche) contemplate all'art. 6 del t.u. edilizia.
Ne' puo' invocarsi l'applicazione del comma 6 del summenzionato
art. 6 del TUE, che, alla lettera a), conferisce alle regioni a
statuto ordinario la facolta' di estendere la disciplina di cui al
medesimo articolo a interventi edilizi ulteriori rispetto a quelli
previsti dai commi 1 e 2, dal momento che tale disposizione non puo'
intendersi suscettibile di interpretazioni che consentano ai
legislatori regionali di emanare disposizioni contrarie ai principi
fondamentali recati dal d.P.R. n. 380/2001 (cfr., in proposito, la
sentenza della Corte costituzionale n. 171/2012).
La disposizione regionale, non prevedendo la necessita' di titolo
abilitativo per i mutamenti di destinazione d'uso degli immobili
relativi ad unita' non superiori a 700 metri cubi (ancorche'
compatibili con le norme di attuazione del PRG e degli strumenti
esecutivi), si pone quindi in contrasto con i principi fondamentali
in materia di "governo del territorio" contenuti negli articoli 6, 10
e 22, comma 3, lettera a), del d.P.R. n. 380 del 2001 e, di
conseguenza, viola l'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Alla luce delle suesposte argomentazioni, voglia pertanto codesta
Ecc.ma Corte dichiarare l'illegittimita' costituzionale degli
articoli 4, 16, 18, 21, 27, 31, 33, 34, 35 e 61 della legge Regionale
del Piemonte 25 marzo 2013, n. 3, per violazione dell'art. 117,
primo, secondo e terzo comma, lett. s) della Costituzione.